Pensión gracia

Recordemos que la pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.

Evolución legislativa de la pensión gracia.

Posteriormente la ley 116 de 1928 extendió este beneficio a los docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública, autorizando la posibilidad de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista.

Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Finalmente, la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales. (50 años de edad y 20 de servicios)

La ley dispuso que el reconocimiento y pago de esta pensión estuviera a cargo de la Caja Nacional de previsión Social. Y señaló que la misma sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación.

Último pronunciamiento del Consejo de Estado sobre los requisitos que deben cumplirse para acceder a ese beneficio.

Hecha la anterior precisión histórica, veamos el siguiente caso que nos conecta con el tema anunciado en el título de la columna.

Obrando a través de apoderado la señora Ruth A. F. M. solicitó a la justicia Contenciosa Administrativa la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales la UGPP (Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social) le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la que creía tener derecho.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se le ordenara a la entidad demandada (UGPP), reconocer y pagar una pensión gracia de jubilación por haber cumplido los requisitos para ser acreedora a dicha esta prestación.

Solicitó igualmente que se condenara a la demandada a reconocer los aumentos automáticos anuales conforme a la Ley 71 de 1988 y la indexación de los valores objeto de la condena.

Fundo sus pretensiones, entre otros,  en los siguientes hechos.

1. Que laboró como docente oficial, actualmente al servicio del Departamento de Nariño, así: a) desde el 18 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1978, nombrada por el Decreto Municipal No. (…). y b) del 1º de noviembre de 1993 hasta la fecha, mediante Decreto No. (…)
2.  Que el 11 de diciembre de 2013 y el 14 de marzo de 2014 solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la referida pensión;  que la primera petición no tuvo respuesta, y que la segunda fue resuelta en forma negativa aduciendo “que no hay lugar a tener en cuenta el tiempo de servicios prestado desde el año 1993 por ser del orden nacional.”

Adujo en su favor que al estar demostrado que durante el periodo comprendido entre el 18 de marzo de 1977 al 21 de septiembre de 1978 laboró como docente territorial pagada con recursos propios del municipio de Ipiales y desde el año 1993 hasta la fecha como docente nacionalizada, nombrada en un establecimiento de educación básica primada nacionalizada, pagada con recursos del situado fiscal incorporados al presupuesto del Departamento conforme a la Ley 60 de 1993, tiene derecho a la pensión gracia de jubilación.

Que en el evento de ofrecer duda el tipo de vinculación, la misma se puede resolver analizando el acto administrativo de nombramiento expedido por el Alcalde del Municipio de Potosí, el cual fue expedido en virtud de las competencias previstas en la Ley 29 de 1989, más conocida como ley de municipalización de la educación, sustituyó las del Gobernador del Departamento, seguidamente radicadas en los entes territoriales certificados conforme a partir de la Ley 715 de 2001.

La UGPP., se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que de conformidad con el material probatorio recaudado, se podía  establecer que los tiempos de servicios prestados por la actora del 10 de noviembre de 1993 en adelante, no podían ser tenidos en cuenta para la pensión gracia de jubilación pretendida, por cuanto son del orden nacional, pues el art. 15 de la Ley 91 de 1989 dispone que los docentes vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1990 son nacionales, situación que se corrobora en el certificado de fecha 11 de abril de 2014 expedido por la Gobernación de Nariño.

Que en esas condiciones sólo es viable contabilizar para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, el tiempo de servicios que se originen en vinculaciones como docente territorial o nacionalizado previstas al 1º de enero de 1990 conforme lo prevé el art. 15 literal b) numeral 2º de la Ley 91 de 1980, por lo tanto todas las vinculaciones posteriores a esta fecha deben considerarse nacionales, no susceptibles de tener en cuenta para la pensión gracia de jubilación.

Insistió en que las labores de docente realizadas a partir de noviembre de 1993 hasta la presente fecha, no pueden ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues éstos fueron financiados con recursos de la Nación y/o recursos del Sistema General de Participaciones, los que conforme a la Ley 715 de 2001 están constituidos por los dineros que la Nación transfiere por mandato de los arts. 356 y 357 de la C.P. a las entidades territoriales, para financiar salud, educación y vivienda.

El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda.

En resumen, el a quo absolvió a la UGPP tras considerar que como los salarios y las prestaciones sociales devengadas por la demandante a partir del 10 de noviembre de 1993 fueron garantizados con recursos provenientes de la Nación a través del situado fiscal (ahora incorporados al Sistema General de Participaciones), se trataba de recursos extraterritoriales, lo cual le cerraba el paso a la pretensión de la demandante.

Como la trabajadora impugnó la sentencia del Tribunal, el asunto subió al Consejo de Estado para el trámite de la segunda instancia.

Luego de realizar un amplio y esmerado estudio del caso puesto a su consideración,  que por razones de espacio no podemos analizar más a fondo en esta columna, pero que pueden conocerse leyendo la sentencia que más abajo referenciamos, el Consejo de Estado recordó lo expresado por la Corporación en su sentencia del 1º de junio de 2017, rad. Int. No. 2854-2015 en el sentido de que “dichos recursos hacen parte del presupuesto de la entidad territorial una vez llegan a aquella, no habiendo lugar a predicar en el docente otro tipo de vinculación. (…)

A continuación reprodujo el siguiente aparte de la sentencia mencionada:

«…los dineros girados a las entidades territoriales provenientes del situado fiscal – hoy Sistema General de Participaciones –, con el propósito de cubrir gastos en educación y otros sectores, pertenecen a los recursos propios de los entes territoriales, razón por la cual el carácter del docente nombrado y pagado con fundamento en dichos recursos, posee la naturaleza de territorial y no nacional»

Y finalmente puntualizó:

«En vista de lo expuesto, deviene obligatorio concluir que el tiempo de servicios prestados por la demandante como docente territorial al servicio del Municipio de Potosí a partir del 21 de noviembre de 1993 debe ser tenido en cuenta a efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación a su favor.»

(Ver Sentencia del 26 de octubre de 2017 – Rad. 520012333000201400216 01 – M.P. Dr.  César Palomino Cortés).

¿Le pueden negar al docente la pensión gracia por mala conducta?

Recordemos que entre los requisitos que consagró la ley 114 de 1913 para el otorgamiento de la pensión gracia a los docentes del Magisterio está el de haber observado buena conducta, y que en el Decreto 2277 de 1979 se establecieron para los mismos obligaciones, prohibiciones y causales de mala conducta.

Pues bien, para responder la pregunta que sirve de título a esta columna vamos a apoyarnos el en siguiente caso extraído de la casuística judicial.

El señor Cesar Augusto Cáceres, presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones por medio de las cuales la UGPP primero le negó y luego le confirmó la negativa al reconocimiento de la pensión gracia.

A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó que se le ordenara a la UGPP, reconocerle y pagarle la pensión gracia, incluyendo los factores salariales correspondientes, la indexación de las sumas de dinero que resultaran de la condena, y en subsidio de la indexación los intereses moratorios.

Como hechos de la demanda adujo los que a continuación resumimos:

• Que nació en octubre de 1946, y prestó servicios como docente nacionalizado y municipal desde el 18 de octubre de 1977 hasta el año 2013.
• Que por considerar que cumplía con los requisitos que se exigen para el otorgamiento de la pensión gracia, el 7 de marzo de 2012 formuló solicitud en tal sentido a la UGPP, quien se la negó aduciendo que no tenía derecho a ella por haber incurrido en una de las causales de mala conducta que contempla el Decreto 2277 de 1979 en su artículo 46, y que uno de los requisitos previstos por el artículo 4º de la Ley 114 de 1913 para gozar de la pensión gracia es observar buena conducta.

La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que el demandante no cumple con el requisito de buena conducta en el ejercicio de sus funciones, dado que fue destituido del cargo por abandono de más de 60 días.

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, y condenó en costas al demandante.

Para decidir en la forma en que lo hizo, el Tribunal tuvo en cuenta que el docente se encontraba vinculado a la Secretaría de Educación de Cundinamarca desde el 10 de abril de 1976 hasta el 6 de abril de 1978, periodo en el cual tuvo una interrupción de 60 días y como consecuencia de ello, fue retirado del servicio por abandono del cargo. Y que posteriormente fue nombrado como docente del municipio de Bucaramanga en el mes de marzo de 1994.

Sostuvo que de cara al artículo 4º de la Ley 114 de 1913, la conducta observada por el actor se encuadra en una de las causales de mala conducta e impide el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el abandono del cargo constituye un hecho de tal gravedad que afecta la prestación del servicio docente, pues expresó que, en el caso en concreto, el educador abandonó intempestivamente sus deberes, y resulta reprochable pues generó efectos en la prestación del servicio educativo.

El demandante apeló la sentencia del a quo solicitando que se revocara y que en su lugar se acogieran las pretensiones. Argumentó en su favor que una conducta aislada e indeterminada no puede ser una causal de mala conducta, pues la norma exige que el interesado observe buena conducta, y tal expresión no hace referencia a una sola situación, sino al desarrollo de la carrera como docente, por ende un solo hecho no puede servir como parámetro de evaluación, pues el actuar del actor se produjo en protección de su vida e integridad personal pues su ausencia del cargo obedeció a desplazamiento forzado.

Finalmente, expresó que el Consejo de Estado ha señalado que la exigencia del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 en relación con la pensión gracia, descarta una sola conducta aislada para que sea reprochable y se configure como causal de impedimento, y en su caso la ausencia fue para proteger su vida.

El Ministerio Público, rindió concepto en la causa y consideró que de acuerdo a las pruebas allegadas al expediente, el actor abandonó el cargo en dos ocasiones, o sea que el demandante incurrió en dos oportunidades en dicha conducta, lo cual implica que no fue aislada, sino reiterada en el ejercicio de su actividad docente y adicionalmente no probó el motivo de su conducta.

Al abordar el estudio del caso, el Consejo de Estado consideró que el problema jurídico se circunscribía a determinar la manera en que se estructura la mala conducta de un docente, a efecto de que pierda el derecho a la pensión gracia. Y expresó:

«la Sala establecerá si el demandante cumple con el requisito de observar buena conducta para ser acreedor de la prestación que reclama, tal como lo asevera el apelante; o si por el contrario, por haber abandonado su cargo de educador, configuró la mala conducta, y por ende, no tiene derecho a ella, como lo concluyó el a quo en la sentencia de primera instancia.»

Puesta en ese propósito, la Corporación analizó y documentó prolijamente el concepto de buena conducta en la legislación, e hizo un recorrido por la jurisprudencia que ha elaborado ese Tribunal sobre la pérdida de la pensión gracia por cuenta de la mala conducta del docente, advirtiendo que ésta (la jurisprudencia) ha adoctrinado que:

«una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar. Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia.»

Y al encarar el caso puesto a su revisión como juez de segunda instancia,  concluyó que el demandante no había cumplido con el requisito de observar buena conducta, pues:

«incurrió en dos ocasiones en la misma causal de mala conducta, que fue el abandono del cargo, por lo que en virtud de las anteriores consideraciones, tal como lo concluyó el Tribunal de primera instancia, y el Agente del Ministerio Público ante esta Corporación; la documentación obrante en la actuación es concluyente en que no cumplió el requisito de observar buena conducta, pues se trató de comportamientos reiterados y no aislados.»

Y en tal virtud, confirmó la sentencia apelada.

(Ver Sentencia del 31 de enero de 2018, Radicación: 68001-23-33-000-2014-00654-01, - No. Interno: 4649-2015 – C. P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez)

Tiempo de incapacidad se acumula a tiempo de servicios para completar tiempo de pensión.

La señora María M. R. solicitó la nulidad de las resoluciones mediante las cuales la UGPP, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, y a título de restablecimiento del derecho, pidió que se le ordenara a la misma entidad reconocer y pagar a favor de la demandante una pensión gracia de jubilación a partir del 16 de mayo de 2004, fecha en que cumplió 50 años de edad, con efectos fiscales a partir del 9 de febrero de 2009 por prescripción trienal, equivalente al 75% del promedio de sueldos y demás factores salariales devengados por la actora en el último año de servicios.

Solicitó también que se dispusiera el pago de los intereses comerciales previstos en el art. 192 del CPACA a partir del mes siguientes a la notificación de la sentencia; que las sumas de dinero adeudadas fueran ajustadas conforme a la misma norma desde la fecha en que se causó el derecho hasta la ejecutoria de la sentencia y cuando se produzca el pago; y que se impartiera condena a cargo de la UGPP por concepto de costas del proceso.

Como hechos de la demanda adujo los que resumimos a continuación:

• Que laboró como maestra de escuela en el Departamento de Antioquia, desde el 21 de agosto de 1978 al 18 de julio de 1997, para un total de 18 años, 10 meses y 23 días, siendo desvinculada del servicio por pérdida de capacidad laboral superior al 95%.
•  Que fue desvinculada del servicio a partir del 18 de julio de 1997.
• Que nació el 1 de octubre de 1951 por lo que cumplió 50 años de edad el 1 de octubre de 2001.
• Que por contar con 18 años, 10 meses y 23 días de servicios y tener más de 50 años de edad, el 9 de febrero de 2012 solicitó a la entidad que se le reconociera la pensión gracia de jubilación.
• Que su petición fue resuelta por la demandada en forma negativa, por considerar que no cumplió con los 20 años de servicios exigidos por la Ley 114 de 1913.

Adujo cumplir con el requisito que exige la ley de haberse vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y retirado en julio de 1997.

Sustentó su posición en pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado respecto al tema, enfatizando en que al presente asunto se debe aplicar las sentencias del 26 de septiembre de 2002, y del 30 de septiembre de 2010, última en la que se concluye la procedencia del reconocimiento de la pensión gracia cuando se cumplan las dos terceras partes del tiempo exigido legalmente sin completar los 20 años de servicios por invalidez del empleado.

Con fundamento en lo anterior concluyó que tiene derecho a percibir la pensión gracia reclamada, toda vez que laboró al servicio de la docencia territorial por espacio de 18 años, 10 meses y 23 días, lo que representa el 95.73% de los 20 años exigidos por la ley 114 de 1913, sin embargo, debido a su pérdida de capacidad laboral superior al 95% tuvo que retirarse del servicio, momento en el que más requiere de la prestación pretendida en orden a atender su enfermedad.

La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda aduciendo que la actora no cumple con los 20 años de servicios exigidos por la referida normatividad, pues sólo acreditó 18 años, 10 meses y 23 días.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Oralidad, a través de sentencia del 17 de marzo de 2015, resolvió acceder a las pretensiones de la demanda. El Tribunal encontró probado que la actora laboró al servicio de la docencia del orden nacionalizado, desde el 10 de agosto de 1978 al 17 de julio de 1997, siendo retirada el servicio en razón a su pérdida de capacidad laboral superior al 95%. Igualmente de los actos administrativos demandados pudo deducir que a la actora le fue reconocida pensión de invalidez a través de la Resolución No. (…), prestación que no es incompatible con la pensión gracia aquí reclamada.

Señaló el a quo que a pesar de que a la demandante le faltó algo más de un año para cumplir con los 20 años que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, no hay lugar a desconocer el derecho a la referida prestación, máxime cuando el no cumplimiento del requisito se debió a la pérdida de capacidad laboral superior al 95% que le imposibilitó continuar laborando.

Sustentó su posición en la sentencia emitida por el Consejo de Estado el 30 de septiembre de 2010, CP. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la cual se decidió conceder la pensión gracia solicitada por la parte actora en razón a que cumplió con las dos terceras partes del tiempo exigido por la normatividad que regula pensión gracia.

Y como encontró probados los demás requisitos que exige la ley para el reconocimiento de esa prestación, consideró que a la actora le asiste el derecho a que se reconozca y pague la prestación pretendida.

Inconforme con la decisión del a quo, la UGPP la apeló

Al abordar el estudio del recurso, el Consejo de Estado centró su tarea en establecer sí la demandante pese a haber laborado como docente nacionalizado por un tiempo inferior a 20 años, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia de jubilación, teniendo en cuenta que no completó el total de tiempo de servicios exigido por la ley que regula la pensión gracia, debido a su pérdida de capacidad laboral superior al 95%, lo que conllevó a su retiro del servicio.

Y luego de un juicioso análisis del caso, cuyos detalles no es posible reproducir aquí por razones de espacio, pero que los lectores podrán conocer consultando la Sentencia que más adelante relacionamos, el Consejo de Estado resolvió confirmar la sentencia del Tribunal que accedió a las súplicas de la demanda promovida por la actora contra la UGPP, salvo en lo que respecta a la condena en costas.

(Ver Sentencia del 30 del nov. de 2017, Radicado 050012333000201301030 01 – Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección B – M. P. César Palomino Cortés).

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