Acción popular – Qué es y requisitos que debe cumplir

La acción popular es una acción judicial civil y/o administrativa dirigida a proteger derechos e intereses colectivos, amenazados por autoridades públicas o particulares, regulada por la ley 472 de 1998.

Qué es una acción popular.

La acción popular es aquella demanda colectiva que se interpone cuando una autoridad pública o un particular pone en riesgo los derechos o intereses de un colectivo o grupo de personas.

El artículo 9 de la ley 472 de 1998 dispone que la acción popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar derechos o intereses colectivos, es decir, a varias personas.

Objetivo o finalidad de la acción popular.

La acción popular tiene como objetivo evitar que el perjuicio se cause, o detener el perjuicio que ya se está causando, y resarcir el daño causado si ya se ha consumado, restituyendo las cosas a su estado anterior a la ocurrencia del daño.

El artículo 4 de la ley 472 de 1998 señala en su segundo inciso:

«Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.»

No es necesario que se haya causado un daño para interponer una acción popular, pues es suficiente con prever ese daño y demostrar que si se sigue con la acción o la omisión presente, el daño se causará.

Por ejemplo, si existe un riesgo razonable de que una determinada obra causará un daño futuro, se puede interponer una acción popular para que el responsable de la obra tome las medidas necesarias para eliminar o mitigar ese riesgo.

Y si la obra ya está causando un daño, con mayor razón se puede interponer la acción popular para obligar al responsable de la obra a detener ese daño, y de ser posible, resarcir ese daño ya causado.

Requisitos de la acción popular.

Los requisitos de la demanda de acción popular están señalados en el artículo 18 de la ley 472 de 1998, y son los siguientes:

1. La indicación del derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado.
2. La indicación de los hechos, actos, acciones u omisiones que motivan su petición.
3. La enunciación de las pretensiones.
4. La indicación de la persona natural o jurídica, o la autoridad pública presuntamente responsable de la amenaza o del agravio, si fuere posible.
5. Las pruebas que pretenda hacer valer.
6. Las direcciones para notificaciones.
7. Nombre e identificación de quien ejerce la acción.

Además, cuando sea procedente, se seguirán las reglas del código general del proceso en los aspectos no regulados específicamente por la ley 472 de 1998.

Requisito previo para poder interponer una acción popular.

Con la expedición de la ley 472 de 1998 por medio de la cual se regularon las acciones de grupo y las acciones populares, para interponer la acción popular no existía un requisito de procedibilidad previo a incoar la acción; sin embargo, era opcional interponer los recursos administrativos cuando una entidad administrativa estaba violando o vulnerando derechos o intereses colectivos.

A partir de la expedición de la ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es obligatorio que antes de presentar una acción popular se solicite la adopción de medidas tendientes a proteger el derecho o interés colectivo que se vea amenazado o violado.

El requisito de la reclamación será obligatorio cuando la violación o vulneración del derecho o interés colectivo se esté efectuando por una autoridad pública o un particular en el ejercicio de funciones administrativas, de conformidad con lo señalado por el artículo 144 de la ley 1437 de 2011, inciso 3° el cual señala lo siguiente:

«Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado…»

La entidad ante la cual se presente la solicitud de cese de la vulneración o adopción de medidas para mitigar la vulneración o violación de cualquier derecho o interés colectivo tendrá 15 días para responder, y si dentro de este término no se da respuesta, o si la respuesta es negativa, se podrá proceder a demandar.

Pese a la regla general establecida en el artículo 144 del C.P.A.C.A., ¿hay casos en los cuales el requisito previo a incoar una acción popular no es obligatorio?

De manera excepcional, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable, se podrá iniciar la acción popular sin que sea necesario agotar el requisito previo a demandar, de conformidad con lo establecido por el artículo 144 mencionado.

Titulares o legitimados de la acción popular.

La acción popular puede ser ejercida por los afectados directamente, o por cualquiera de las personas o entidades señaladas en el artículo 12 de la ley 472 de 1998:

1. Toda persona natural o jurídica.
2. Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones populares, cívicas o de índole similar.
3. Las entidades públicas que cumplan funciones de control, intervención o vigilancia, siempre que la amenaza o vulneración a los derechos e intereses colectivos no se haya originado en su acción u omisión.
4. El Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo y los Personeros Distritales y municipales, en lo relacionado con su competencia.
5. Los alcaldes y demás servidores públicos que por razón de sus funciones deban promover la protección y defensa de estos derechos e intereses.

La demanda puede ser presentada directamente por los afectados sin necesidad de abogado, en cuyo caso puede participar la Defensoría del Pueblo, para lo cual el juez le notificará el auto admisorio de la demanda.

Trámite y procedimiento en la acción popular.

La acción popular tiene un trámite preferente de conformidad con lo señalado en el artículo 6° de la ley 472 de 1998; dicha preferencia se da frente a procesos distintos a la acción de tutela, la acción de cumplimiento y el habeas corpus, los cuales se tramitan con mayor preferencia, ya que los términos del trámite son mucho más cortos que los de la acción popular.

Una vez presentada la demanda de acción popular, el juez competente tiene el término de tres días para admitirla o inadmitirla.

La demanda se inadmitirá cuando falten algunos de los requisitos que esta debe contener. Para subsanar la demanda se debe dar un término de tres días, y si no se subsana dentro de este término, se rechazará.

Cuando ha sido admitida, la notificación debe ser efectuada de manera personal a la entidad o entidades demandadas y a la comunidad por un medio masivo de comunicación, como por ejemplo una emisora.

El demandado tendrá el término de diez días para contestar la demanda, en la cual podrá pedir pruebas y proponer excepciones de mérito y previas; respecto a estas últimas, solo podrá proponer la de falta de jurisdicción y cosa juzgada.

Las excepciones propuestas se deberán resolver en la sentencia; una vez vencido el término para contestar la demanda, transcurridos tres días a dicho vencimiento, se debe citar a la audiencia de pacto de cumplimiento, y en esta diligencia es indispensable la presencia del demandado y del ministerio público, pues la ley señala que su asistencia es obligatoria.

Una vez se convoca a las partes a celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento, la continuación del proceso puede tomar un rumbo distinto dependiendo de la celebración o no de un acuerdo conciliatorio en la audiencia de pacto de cumplimiento.

Por un lado, si se celebra el pacto de cumplimiento, el juez, dentro de los cinco días siguientes, lo aprobará y dictará sentencia que pondrá fin al proceso; pero si no se concilia en la audiencia de pacto de cumplimiento, se procederá a decretar las pruebas.

El periodo probatorio es de veinte días prorrogables por veinte días más. Vencido el periodo probatorio, se pasará a la etapa de los alegatos, para lo cual se dará el traslado de cinco días a las partes; vencido dicho término, se pasará el expediente para que se dicte sentencia, la ley establece que el juez dispondrá de 20 días para dictar el fallo.

Pacto de cumplimiento en acción popular.

En las acciones populares existe un trámite procesal al cual se le denomina pacto de cumplimiento, que es semejante a una reunión entre el actor popular, la entidad demandada y el juez con el fin de llegar a un acuerdo referente al tema por el cual se instauró la acción popular (vulneración de derechos e intereses colectivos); a esta diligencia o audiencia judicial dentro del trámite del proceso de una acción popular se le denomina pacto de cumplimiento.

¿En qué momento se debe celebrar la audiencia de pacto de cumplimiento?

Una vez vencido el traslado de la demanda, el cual es de diez días de conformidad con lo señalado por el artículo 53 de la ley 472 de 1998. Transcurridos tres días después del mencionado vencimiento del traslado, el juez citará a las partes para que se lleve a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento; también se debe citar a esta audiencia al ministerio público.

Si en la audiencia se da el pacto de cumplimiento, el cual debe consistir en la forma de protección de los derechos e intereses colectivos alegados por el actor popular como vulnerados o violados, en caso de que se haya causado daño, la manera en que se restablecerán las cosas, si esto es posible, el juez debe revisarlo para lo cual tiene un término de cinco días.

Es obligatoria la asistencia a esta audiencia del ministerio público y de la entidad encargada de velar por el derecho o derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados o violados. La inasistencia sin justa causa hará incurrir en causal de mala conducta, y antes de la fecha establecida para la celebración de la audiencia se puede aportar prueba de justa causa para no asistir; en este caso, el juez fijará nueva fecha para llevar a cabo la diligencia.

Cuando el juez se percate de vicios de ilegalidad en el pacto de cumplimiento suscrito por las partes, podrá corregirlos, pero siempre debe poner en conocimiento de las partes las correcciones para que estas las avalen o no; si las partes no aceptan las correcciones efectuadas, se considerará fallida la audiencia de pacto de cumplimiento.

Con esta audiencia se busca la terminación del proceso de la acción popular a través de fórmulas de arreglo que puede proponer el juez, el actor popular o la entidad encargada de velar por la protección del derecho o interés colectivo, pues una vez aprobado el pacto de cumplimiento por el juez se dictará sentencia que pondrá fin al proceso.

Tiempo de respuesta de una acción popular.

No existe un término de respuesta cierto en la acción popular, en razón a que el trámite que se surte puede tener actos procesales que no necesariamente se surten en todas las demandas.

El trámite de la demanda inicia con la presentación de la demanda, y una vez se presenta, el juez tiene tres días hábiles para admitirla o inadmitirla, según el artículo 20 de la ley 472 de 1998.

Si se inadmite, los demandantes tienen tres días para subsanar la demanda, y en caso de no hacerlo, se rechazará.

Una vez se admite la demanda, el juez notificará al demandado el auto admisorio, y el demandado tiene un término de diez días para contestarla.

Luego sigue la citación para la celebración del pacto de cumplimiento, que se debe hacer dentro de los tres días siguientes al término del traslado de la demanda, que es de diez días, como ya lo señalamos.

Si hay pacto de cumplimiento, el juez tiene cinco días para revisarlo, y luego sigue el periodo de pruebas, para el que se otorgan veinte días de plazo prorrogable por otros veinte días.

En fin, los plazos dependerán de las distintas etapas procesales que se surtan, y además la sentencia de primera instancia puede ser apelada e incluso puede llegar a las altas cortes, por lo que no es posible fijar un tiempo exacto en el que quede ejecutoriada la decisión que se tome respecto a la acción popular.

Recursos contra la sentencia de la acción popular.

La sentencia que pone fin a una acción popular puede ser favorable al actor popular, accediendo a las pretensiones de la demanda, es decir, amparando los derechos e intereses colectivos alegados como vulnerados o amenazados.

La providencia que accede a las pretensiones, dependiendo de estas, tendrá órdenes de hacer o no hacer cuando la vulneración se esté causando por una acción u omisión de una entidad, condenar al pago de perjuicios cuando el daño al interés o derecho colectivo ya esté causado, o exigir el restablecimiento de las cosas a su estado anterior cuando esto sea posible.

La sentencia también puede ser negatoria de las pretensiones, es decir, que no se amparen los derechos invocados como violados o amenazados; en ambos casos, o sea, tanto en la sentencia que accede a las pretensiones como en la que se niega, tanto el actor como la entidad demandada tienen derecho a controvertir lo resuelto en la sentencia.

La ley 472 de 1998 establece que contra la sentencia que resuelve una acción popular procede el recurso de apelación, y es el superior del juez que dicta la sentencia quien va a resolver de conformidad a lo alegado por el impugnante si hay lugar a amparar o no los derechos e intereses colectivos alegados, para lo cual se tendrá un plazo máximo de veinte días.

Este recurso podrá presentarse ante el juez que falló la acción popular en cualquiera de los siguientes eventos:

• En el acto de notificación personal.
• Por escrito dentro de los tres días siguientes.

Por otro lado, la ley 472 de 1998, respecto al término para resolver el recurso de apelación cuando este es interpuesto contra la sentencia, establece que debe surtirse en veinte días, los cuales se deben contabilizar a partir de que el expediente es radicado en la secretaria del Tribunal competente.

Por último, el término de veinte días para resolver el recurso puede ser ampliado en caso de que se requiera la práctica de pruebas, ya que estas pueden practicarse en la segunda instancia, para lo cual el juez debe fijar un plazo que no superará los diez días; la práctica de las pruebas se sujeta a lo establecido en las normas de procedimiento en materia civil, al igual que todo lo relacionado con el trámite de recurso de apelación de la sentencia.